Klimaschutz trifft Grundgesetz: Wie weit darf das Volksbegehren „Berlin autofrei“ gehen?

Ein Volksbegehren will den Pkw-Verkehr in der Berliner Innenstadt fast komplett abschaffen – betroffen davon wären rund 1,5 Millionen Berlinerinnen und Berliner. Doch in der Anhörung vor dem Landesverfassungsgericht zeigt sich: Der Weg zur Verkehrswende ist ein rechtliches Minenfeld.

Eine Volksinitiative will die Berliner Innenstadt vom Autoverkehr befreien. Vor Gericht wird daraus ein hitziger Streit über Zuständigkeiten, Grundrechte und die Grenzen der Demokratie. / © Foto: Depositphotos.com

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Mit gut fünfzehnminütiger Verspätung begann am Mittwochvormittag im großen Plenarsaal 240 des Berliner Kammergerichts die Anhörung beider Parteien zur von den Aktivisten eingebrachten Gesetzesvorlage, den Pkw-Verkehr in der Berliner Innenstadt fast komplett zu eliminieren. Der verspätete Beginn war aufgrund des reichlichen Besucherandrangs beantragt worden und wurde daher von allen Beteiligten akzeptiert.

Drastische Reduzierung des Autoverkehrs innerhalb des Berliner S-Bahn-Rings?

Dabei geht es aber nicht um den historischen Innenstadt-Kern der ehemaligen Gründerstädte Berlin und Cölln von 1270 – nein, es geht um den Autoverkehr innerhalb des S-Bahn-Rings, also dem Areal zwischen Prenzlauer Allee im Nordosten, Neukölln im Südosten, Hohenzollerndamm im Südwesten und Jungfernheide im Nordwesten. Insgesamt wären davon rund 1,5 Millionen Berlinerinnen und Berliner betroffen.

Mit dieser Frage hatte sich das Landesverfassungsgericht auseinanderzusetzen und zu entscheiden, ob der Antrag auf ein dementsprechendes Volksbegehren zulässig ist. Seitens des Berliner Senats waren vier und seitens der Aktivisten der „Initiative Berlin autofrei“ drei Vertreter plus ihrem beauftragten Rechtsanwalt vertreten. Nach Verlesen des Begehrens der Aktivisten durch eine Richterin des Landesverfassungsgerichts bekamen beide Seiten die Möglichkeit, zur eingebrachten Gesetzesvorlage ihre Argumente zum Für und Wider vorzutragen.

„Berlin autofrei“: Grundsätzliche Eingriffe in die Handlungsfreiheit der Bürger?

Seitens der Vertreter des Berliner Senats wurden Zweifel geäußert, ob der Antrag überhaupt rechtlich zulässig sei – mit Verweis auf das Straßenverkehrsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Mit der eingebrachten Gesetzesvorlage würden grundsätzliche Eingriffe in die Handlungsfreiheit der Bürger initiiert, sodass sich der Senat dem vorgestellten Gesetzentwurf nicht anschließen könne.

Die Konsequenz dieses Antrags hätte eine grundlegende Neuausrichtung des Berliner Innenstadtverkehrs zur Folge, was ein hohes Konfliktpotenzial in sich trägt und unter Umständen auch auf die Mobilität in ganz Deutschland ausstrahlt. Außerdem ist zu klären, ob die Initiative nicht gegen bestehendes Bundesrecht verstößt, und vorab ist die Kompetenzfrage zu stellen.

Zudem sieht man keine Verhältnismäßigkeit des Gesetzentwurfs hinsichtlich einer Realisierung innerhalb von vier Jahren. Den individuellen Autoverkehr innerhalb des S-Bahn-Rings durch Ausbau des ÖPNV in einer solch kurzen Zeitspanne zu kompensieren, ist illusorisch – auch unter dem Blickwinkel einer zu erwartenden Kostenexplosion und der momentanen Haushaltslage.

Argumentation der Aktivisten: Lebensqualität innerhalb Berlins vergessen

Die Seite der Aktivisten ließ sich von dem ihrerseits beauftragten Rechtsanwalt in allen Fragen vertreten. Ziel des eingebrachten Gesetzes sei es, den öffentlichen Raum neu zu verteilen. Grundsätzlich begründete der Rechtsanwalt dies mit der Überwindung der autokonzentrierten Stadt, mit Klimaschutz, den Verkehrstoten und einer neuen Flächengerechtigkeit – also mehr Platz für alle. Es gelte, die Lebensqualität innerhalb der Stadt zu verbessern, denn die autokonzentrierte Stadt – man nennt sie auch „autogerechte Stadt“ – sei hinsichtlich der Gesundheit der darin wohnenden Menschen zu schädlich.

Hinsichtlich der Aktivitäten anderer europäischer Metropolen zur Erreichung dieser sozialen und ökonomischen Ziele hat Berlin noch keinen relevanten Beitrag geleistet. Daher strebe man Diskussionen mit der Stadtgesellschaft an, um auf demokratischem Wege Lösungen zu erarbeiten. Das Straßenverkehrsrecht, so der Rechtsanwalt, sehe ein gefahrloses Benutzen der Straßen vor. Insofern sehe man sich im eingebrachten Gesetzentwurf klar aufgestellt. In Bezug auf die Erörterungen der Senatsvertreter warnt er vor bundesrechtlichen Überprägungen. Aber der Bund als Gesetzgeber könne Bundesstraßen hinsichtlich der Benutzung umwidmen, außerdem gebe es keinen gesetzlichen Anspruch auf Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs.

Impulse gesucht: „Abschied von der autogerechten Stadt“

Mit dem „Abschied von der autogerechten Stadt“ erwarte man eine Neuausrichtung seitens des Gesetzgebers – „warum nicht?“ Durchschnittlich 1,2 Menschen säßen in einem Pkw. Man rate daher zu einem Stadtentwicklungsplan zum weiteren Ausbau des ÖPNV. In den nächsten vier Jahren wolle man die Parteien auffordern, diese Vorschläge direkt als demokratische Impulse aufzunehmen.

Befragt, ob man einen Antrag auf Kostenschätzung zu den insgesamt geplanten Vorhaben stellen wolle, erkannte man, dass das derzeit nicht sinnvoll und wohl auch nicht erfolgversprechend sei.
Die seitens der Vertreter des Landesverfassungsgerichts gestellten Fragen hinsichtlich der Unterlegung des Gesetzentwurfs mit dementsprechenden Studien oder auf welcher Basis der Gesetzentwurf entstanden sei, musste der Rechtsanwalt als Vertreter der Aktivisten unbeantwortet im Raum stehen lassen.

Anmerkungen des Landesverfassungsgerichts

Die vorsitzende Präsidentin des Landesverfassungsgerichts wies in ihren Erläuterungen zum Verfahren darauf hin, dass Vorsicht bei der heutigen Anhörung geboten sei, da es sich hier und heute nicht um eine Rechtsprechung handele, sondern um Debatten und Diskussionen. Man betrete rechtliches Neuland hinsichtlich eines neuen Straßentyps – einer autoreduzierten Straße.

Das könne schwerwiegende Folgen haben, und deshalb müsse man „in medias res“ gehen, also grundlegende Überlegungen anstellen. Ein Antrag auf Volksbegehren – der zweiten Stufe des Verfahrens – werde dahingehend geprüft, ob er den gesetzlichen Anforderungen gerecht wird, zweckmäßig, angemessen und praktikabel ist.

Schwerpunkte der Anhörung

1. Wie sieht es mit der Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin aus?

2. Wie vereinbar ist das mit den Grundrechten?

Bei Punkt 1 wird Bezug genommen auf § 70 des Grundgesetzes und die Frage, ob die Länder ein Recht auf Gesetzgebung haben. Auch die §§ 73 und 74 des GG müssen dabei mitberücksichtigt werden. Das Gesetzgebungsrecht der Länder könne aber auch durch Bundesrecht eingeschränkt sein; generell bewege man sich bei diesem Verfahren im Spannungsfeld zwischen Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht.

Grundrechte innerhalb des Verfahrens

Im zweiten Teil der Anhörung ergriff nochmals die Präsidentin des Landesverfassungsgerichts das Wort und erläuterte die zum Verfahren zu beachtenden Grundrechte. Dabei verwies sie auf Entscheidungen des Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2009 zum Mindestgemeinschaftsverbrauch. Demnach stellt sich die Frage, ob hinsichtlich der Antragstellung die Freiheitsrechte zur Nutzung der Straße in angemessenem Umfang noch gewährleistet sind.

Berlin hatheute  einen Pkw-Nutzungsanteil am Straßenverkehr von 26 Prozent. Ist es im Prinzip vorstellbar, dass man dies mit einem Ausbau des ÖPNV ausgleichen kann – und das innerhalb von vier Jahren? Dahingehend müssten also alternative Fortbewegungs- und erhebliche Parkmöglichkeiten geschaffen werden. Des Weiteren gab die vorsitzende Präsidentin zu bedenken, dass grundlegende Rechte nach Artikel 17 der Verfassung von Berlin oder Artikel 12 des GG zu beachten seien. Sie bezog sich dabei auf das Grundrecht der Berufsausübungsfreiheit und auch auf das Grundrecht, dass es kein Aufrechterhaltungsrecht des Gemeingebrauchs gibt.

Von einer Umsetzung des Volksbegehrens wären 1,5 Millionen Berlinerinnen und Berliner betroffen

Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf besteht die Tendenz einer deutlichen Veränderung der Rahmenbedingungen der Berufsausübung inklusive einer parallel einhergehenden Gefahr für verschiedene Berufsgruppen, die mit dieser angestrebten Gesetzgebung bei ihrer Berufsausübung mit beeinträchtigt werden. Mit Hinweis auf Artikel 23 des Landesgesetzes Berlin und Artikel 14 des GG wies sie nochmals auf den Schutz des Besitzes von Eigentum hin.

Außerdem ist der zu große und komplette Innenstadtbereich als Bewegungsspielraum nicht zu unterschätzen. Der Hinweis, dass der Gesetzentwurf legitimen Zielen dienen müsse und diese angedachte neue Gesetzgebung geeignet scheint, diese Ziele zu erreichen, bleibt fragwürdig. Man müsse letztendlich die Schwere des Eingriffs und andere gesetzgeberische Maßnahmen gegeneinander abwägen.

Ein Termin zur Verkündung des Urteils wird noch erwartet

Eine wichtige Anmerkung seitens des Landesverfassungsgerichts ging dann doch noch in Richtung Berlin als Bundeshauptstadt, indem die Frage aufgeworfen wurde, ob man als Hauptstadt in diesen Kiez-Dimensionen überhaupt denken sollte – und ob die Stadt das denn auch dürfe. Nach über dreistündiger Anhörung und Diskussion hinterblieb der Eindruck, dass eine praktische Umsetzung eventuell denkbar ist – auch wenn es hier um Privatbesitz von Autos geht und das im Autoland Berlin-Brandenburg. Aber alles in allem scheint die rechtliche Umsetzung weitaus komplizierter.

Abschließend verkündete die Präsidentin des Landesverfassungsgerichts, dass die Sach- und Rechtslage mit allen Beteiligten eingehend beraten wird. Die Vertreter des Berliner Senats stellten fest, dass der Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens unzulässig sei, und die Vertreter der Antragsteller der „Initiative Berlin autofrei“ stellten fest, dass ihr Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens vom 04. August 2021 zulässig sei. Ein Termin zur Verkündung des Urteils wird den Beteiligten mitgeteilt.